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2004年1月3日,国务院召开了安全生产督查工作动员会,进一步安排和部署全国安全生产工作。为贯彻落实这次会议精神,做好当前森林防火工作,国家林业局党组决定召开南方部分省区森林防火座谈会,并于近期派出五个工作组,检查指导重点省区森林防火工作。这次会议的主要任务,就是要认真贯彻落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》和国务院安全生产督查工作动员会精神,以“三个代表”重要思想为指导,认真分析当前南方省区森林防火面临的严峻形势,剖析存在的突出问题,制定切实可行的措施,进一步加大工作力度,全面推进南方省区森林防火工作。在党中央、国务院的亲切关怀和各级党委政府的高度重视下,经过各级林业部门的共同努力,近几年我国森林防火工作取得了很大成绩,各地做了大量扎实的工作,创造了非常丰富的经验。去年以来,南方六省区在夏秋冬三季连旱,森林防火形势极为严峻的情况下,不等不靠,创造性地开展工作,采取了许多行之有效的措施,取得了很好的成效。会议期间,六省区林业厅局主管领导通报了森林防火主要情况,交流了经验和做法,安排和部署了下阶段工作措施,特别是针对南方地区的森林防火工作提出了许多好的建议。这些经验和做法,对全国面上的森林防火工作都有很强的指导意义。下面,我就如何加强南方省区森林防火工作,讲几点意见。一、当前森林防火工作存在的主要问题目前森林防火工作总体形势是好的,但存在的问题也不容忽视,特别是南方六省区的问题比较突出。主要表现在以下两方面:一是火灾频发且呈上升态势。据统计,2003年全国共发生森林火灾11051起,其中,仅浙江、福建、江西、湖南、广东、广西等南方六省区就发生森林火灾5216起,占全国总数的51.4%;其中六省区下半年共发生森林火灾3650次,较上半年增加了两倍以上,占全国下半年森林火灾总数的92.3%。特别是去秋今冬以来,南方六省区森林火灾发生次数明显上升,江西省10—12月三个月发生的火灾次数占全年的59%,广东省仅12月份就发生122起森林火灾,占全年的55%。对这种上升的态势,我们必须有清醒的认识。二是伤亡严重,群死群伤事故相继发生。2003年森林火灾高发、人员伤亡严重,历史罕见。3月28日,陕西省汉中市城关镇因上坟烧纸引发森林火灾,造成扑火人员10死7伤;10月1日,浙江省金华市金东区发生森林火灾,2名火灾肇事者均被当场烧死;11月4日,湖南省永州市蓝山县发生森林火灾,2名村民在扑救山火中献身;12月22日,湖南省汝城县因村民烧土灰引发森林火灾,造成3名砍柴人被烧死;特别是2004年1月3日,广西玉林市兴业县卖酒乡因村民野外吸烟乱扔烟头引发森林火灾,造成11名扑火人员死亡,是继1999年山西文水森林火灾死亡23人之后,死亡人数最多的一次。这些森林火灾的发生,不仅给人民群众生命财产造成重大损失,并在国内外造成很大影响,对此我们必须吸取教训,举一反三,积极采取措施,切实扭转被动局面,杜绝类似事故的再次发生。通过对南方省区森林火灾的分析,呈现出以下四个显著特点:一是火灾发生的区域相对集中。2003年全国森林火灾有51.4%集中在南方六省区,有的省区1天就发生火灾数十起。二是火灾发生多为人为因素所致。2003年在南方六省区已查明火因的4387起火灾中,因外国、外省区烧入和雷击火、自然火引起的只有36起,占2.1%,其它均为人为火。三是伤亡严重,受害森林面积大。2003年南方六省区因森林火灾死亡达46人,其中肇事者为26人,占56.5%,扑火人员为11人,占23.9%,其他人员为9人,占19.6%;南方六省区秋冬防森林火灾受害面积比2002年同期高出近37倍。四是扑救困难。南方山高坡陡,地形复杂,在小气候小环境下,风向不定,扑救火灾极为困难,对扑火人员生命威胁较大。南方省区森林火灾高发、人员伤亡严重的原因,我认为主要有以下四个方面:一是气候变异。2003年夏秋以来,我国南方大部分地区出现了60—100年不遇的大旱天气,特别是六省区气候异常,气温偏高,降水偏少,降雨量比常年少了5—8成,造成森林火险等级持续居高不下。二是火源控制不力。所发生的火灾中,98%以上是人为火,说明火源管理措施不落实,仍存在漏洞和薄弱环节。火灾案件查处率低,对火灾肇事者处置不够及时有力。三是宣传教育不到位。森林防火宣传教育的难度进一步加大,措施没有跟上,还存在死角和盲区。四是专业扑火队伍力量薄弱。与东北省区相比,南方省区专业扑火力量还有较大差距,特别是对林区基层干部、扑火队员和群众培训不到位,缺少安全扑火技能和避险自救常识。二、当前森林防火工作面临的严峻形势根据大家讨论意见并综合分析气象、地理、林相等各种因素,当前南方省区森林防火工作面临的形势依然严峻,突出表现为六个方面。第一,从气候变化的趋势和特点看,去夏以来,南方大部分地区连续大旱,干旱持续时间之长、范围之广,历史罕见。根据气象部门预测,2004年春季,尤其是1—2月,南方大部分地区气温仍然偏高,气候干旱,南方省区尤其是华南大部分地区森林火险等级仍将居高不下。历史少有的高火险天气,将给森林防火工作带来极大压力。第二,从南方省区森林资源特别是林分现状看,结构单一,森林的火灾自御能力差,自控能力低。据统计,全国7.8亿亩的人工林中,92%为纯林,且多为针叶林,极易燃烧。受去年入夏以来干旱天气影响,南方林区森林植被干枯,可燃物急剧增加,加之绝大多数林区计划烧除没有全面推开,林内可燃物越积越厚,一旦着火,极易酿成大灾。第三,从当前林区的社情看,随着农村产业结构和能源结构的调整,以及林区经济的发展和基础设施建设力度的不断加大,林区入山筑路、采石、烧荒和搞副业、旅游度假的人员增多,野外火源点多、面广,难于控制。尤其是春耕生产和春节即将来临,炼山造林、农事用火增多,上坟烧香烧纸、燃放鞭炮等难以禁止,森林火灾隐患突出。第四,从南方省区森林分布的特点看,林田相连,农林交错,村林相间,森林覆盖率高,人口密度大,火源管理难,火险隐患大。加之南方山高坡陡,道路崎岖,一旦发生森林火灾,很难扑救,还容易造成人员伤亡。第五,从扑火队伍技术装备来看,南方省区专业扑火队伍人数不多,素质不高,装备较差,经验不足,远远不适应新形势下扑救森林火灾的要求,差距较大。另外,对科学扑救火灾的战术研究不够,一些指挥扑火人员缺乏实战经验,影响了扑火整体战斗力的发挥。第六,从森林防火管理体制上看,目前尚未建立一套适合社会主义市场经济的防火机制,存在着不少问题,如部分防火指标的制定,林业产权问题给森林防火造成的影响等等。与城市消防比,仍然存在较大差距。三、下一步森林防火工作的目标和对策对当前森林防火面临的严峻形势和存在的突出问题,我们应该清醒地认识到,引发森林火灾主要是人为因素。因此,森林火灾不是不可预防的,不是不可避免的,也不是不可扑救的。下一步森林防火工作,必须在控制人为因素上下功夫,采取有力措施,坚决遏制当前火灾的高发态势。为此,今年森林防火工作的目标要做到“一个遏制、一个确保、一个减少”,即坚决遏制森林火灾高发势头,确保不出现群死群伤事故,减少重特大森林火灾的发生次数。为实现这一目标,必须在以下六个方面加大工作力度。提高认识,加强领导,切实把责任制落到实处。森林防火事关国家和人民生命财产安全,事关林区经济发展和社会稳定大局,事关林业六大工程的顺利实施,事关国土生态安全,事关全面建设小康目标的顺利实现。因此,遏制当前森林火灾的高发态势,最大限度地减少森林火灾损失,就是对全国林业工作大局的积极支持,就是“三个代表”重要思想的具体体现。为此,必须把森林防火工作当作头等大事,摆在突出位置,抓紧抓细,抓严抓实。当前森林防火工作一定要克服“四种情绪”,一是要克服畏难情绪,增强战胜困难的决心和勇气;一是要克服对立情绪,处理好森林防火和发展生产的关系;一是要克服厌战情绪,树立长期作战的思想;一是要克服侥幸心理,进一步加强对森林防火工作领导。要真正落实森林防火行政领导制,最关键的是不折不扣地落实温家宝总理提出“五条标准”,即:一是各级组织机构落实,特别是市、县、乡三级森林防火指挥部,机构要健全稳定,人员要高效精干。二是责任到人,各级地方人民政府森林防火指挥部指挥长是本地区森林防火的第一责任人,森林防火指挥部成员,都要划分森林防火责任区,签订防火责任状,并经常深入责任区督促检查,帮助解决实际问题。三是森林防火基础设施建设纳入地方国民经济和社会发展规划,纳入当地林业发展总体规划。四是森林火灾预防和扑救经费纳入地方财政预算。五是一旦发生森林火灾,有关领导及时深入现场组织指挥扑救。针对各地落实森林防火行政领导负责制情况,国家林业局将进行专项检查。加强宣传教育,增强防火意识。针对野外火源控制不力的情况,要继续坚持预防为主的方针,进一步加大宣传力度。一是要利用电视、广播、报刊等各种媒体和张贴标语、发放防火小册子等各种形式进行全方位的宣传。二是宣传一些火灾典型案例,不断提高群众的防火意识。三是在南方有关省区开展百日无森林火灾伤亡事故活动,对切实做到无伤亡事故的省区,国家林业局将实行以奖代投。严格火源管理,减少火险隐患。近期发生的森林火灾伤亡事故,几乎全系人为火灾造成。因此,从一定意义上讲,防火就是防人,就是严管火源。一要依法管理野外用火,规范用火行为。要认真查找野外生产用火管理漏洞,严格执行生产用火审批制度。遇高火险天气,要发布森林防火戒严令,划定森林防火戒严区,严禁一切野外用火。要组织人员,深入边远林区加强巡逻,做好火灾监测。二要依法推广行之有效的乡规民约。各地要认真总结基层多年来探索出来的火源管理、责任制度落实、村民联防等火灾预防工作好的经验,研究提炼后,以法规、制度、乡规民约的形式进行推广。三要在严格火源管理的基础上,有组织有计划的为生产用火提供服务和保障。经过批准的野外生产用火,要严格按照规程组织实施,并指定专人负责,专人看守,逐一落实责任和防范措施,做到气候不适不烧,无人看守不烧,未开设好防火线不烧,未做好准备不烧,严防失火。四要对重点人员要进行重点教育和监护。要进一步加大工作力度,对痴、呆、傻等特殊群体要落实专人监护;对吸烟人员要登记造册,逐人签订保证书;要建立坟头档案,有组织地开展散坟牵移。五要对重点时间、重点事件、重点地段、重点林区进行死看死守,确保万无一失。春节临近,春耕在即,要特别重视农事生产用火增多,上坟烧纸、燃放鞭炮等民间习俗抬头,对重点区域和关键部位要重点防范,死看死守。六要依法严肃查处火案。各级森林公安机关要紧急行动起来,切实加大火案查处力度,坚决追究肇事者和有关责任人的责任,做到见火就查、违章就罚、犯罪就抓,依法从快从严打击各种涉火违法犯罪。加强综合能力建设,严防扑火人员伤亡。要牢固树立以人为本、安全第一的思想,把扑火安全放在森林防火工作的首位,把保障人民群众的生命安全作为第一要务认真抓好抓实。一要大力加强扑火力量建设。国家林业局将会同有关部门,积极争取在南方重点省区组建武警森林部队;各地要借鉴浙江省“百县千支万人扑火队”建设经验,切实加强专业、半专业扑火队伍建设;要借鉴湖南省民兵应急队伍建设经验,拓宽森林消防力量建设渠道。二要加强扑火培训。国家林业局正在组织编辑制作“安全扑火常识”VCD教材,争取在春节前发到各省区。各地要加大防火培训力度,在2月底前对分管县长、乡镇长、村长、林业局长、林业站长、扑火队长和扑火队员培训一遍,充分提高广大干部群众防火、扑火和安全避火的技能。国家林业局将对培训情况进行抽查。三要讲究扑火战术。要根据具体情况周密安排,科学指挥,严格纪律,确保扑火安全。对火场可能出现的各种情况要有充分的应急准备,严禁组织中小学生、妇女儿童和老弱病残者参加扑火。对福建省总结的进入夜间对火场原则上围而不打,组织人员开设火路;扑打火头原则上不动用群众,而应组织专业队伍突击扑打;在危险的地形条件或火情条件下,原则上不动用大兵团扑打,而应组织若干精干的专业分队实施突击等“三不打”经验,各地可针对实际学习借鉴。四是各省区要制定科学的扑火预案,从省级、市级、县级一直到乡级要层层制定,做到有备无患。五是国家林业局要针对南方的特殊地形和特殊要求,组织研究适合南方的扑火物资、装备,并加大南方重点火险区综合治理,各省区也要积极配合。高度戒备,加强调度,保证信息畅通。加强值班调度,及时妥善地处置火情,是实现打早打小的前提。一是各级林业主管部门要进一步加强森林防火值班调度工作。防火期内,各级森林防火办公室要严格做到24小时值班,有领导带班,值班人员必须熟悉情况,并熟练掌握值班设备的操作。上级防火部门要经常对下级值班情况进行抽查,确保信息畅通。二是做好快速反应准备,确保火情处理及时,指挥调度有力。森林消防专业队、半专业队和义务扑火队要严阵以待,一旦接到火情报告,快速出动,把山火消灭在萌芽状态。对贻误战机,并造成重大损失的,要严肃追究有关人员的责任。三是要做好火情上报的“归口管理”工作。发生森林火情后,既要严格按照火灾报告制度,及时准确上报情况,不得迟报、瞒报火情,更要坚持“归口管理”,及时上报国家林业局防火办。对影响较大,新闻媒体已报道的森林火灾,各地要及时掌握情况,并报国家林业局防火办备案。考虑到影响社会稳定等因素,森林火灾的对外宣传要首先经过国家林业局的批准。要从战略上加强南方森林防火工作研究,建立森林防火工作长效机制。一是要加快森林资源林分结构的调整,积极规划建设森林防火生物隔离带。对新造林地要积极纳入林业六大重点工程建设规划中,在造林时将森林消防基础设施建设和造林绿化进行同步规划、同步设计、同步施工和同步验收。对现有纯林和次生林,要有组织有计划地进行林分改造,并按照《国家林业局关于进一步加强防火阻隔带工程建设的决定》要求,营造生物防火林带。二是要研究南方省区的专业、半专业扑火队,武警森林部队以及其他扑火队伍的建设,包括专业队的人数、地理位置分布,人员装备以及队伍建设的经费来源等一系列问题。三是南方各省要在调查研究的基础上,尽快制定扑火时调用飞机的应急预案,并在今年6月份前制定航空护林专项规划,以加强南方森林航空消防能力。要逐步增加全国航空消防的飞机租用数量,注重研究南方在山高坡陡地形下的扑火技战术。四是争取提请国务院发布或批转关于加强森林防火工作的文件。同志们,2004年是全面落实党的十六大和十六届三中全会精神,深化改革、扩大开放、促进发展的重要一年,是贯彻落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》和全国林业工作会议精神、实现林业跨越式发展的关键一年。希望各有关省区要站在加强我国生态安全,全面建设小康社会的高度来重视森林防火工作,紧急行动起来,采取有力措施,切实把森林防火工作提升到一个新水平。特别要加大工作力度,切实抓好今春森林防火工作,确保国家和人民生命财产安全,确保林区群众过上一个欢乐、祥和、喜庆的新春佳节。

这次会议,是在我国生态建设进入“治理与破坏相持阶段”的新形势下,在两个“五年计划”交替的重要时刻,国家林业局组织召开的一次重要会议。会议的主要任务是:进一步贯彻《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》和国务院重点省区森林防火工作座谈会精神,传达学习全国应急管理工作会议和国家林业局党组扩大会议精神,总结新经验,分析新形势,研究新思路,探索新机制,全面推进相持阶段的森林防火工作。同时,还要对今年秋冬季森林防火工作做出安排部署。国家林业局党组对会议的召开高度重视,周生贤局长指示要科学谋划,周密安排,确保实效,为开好会议指明了方向。下面,根据周生贤局长指示精神和局里研究意见,我讲四个问题。一、总结过去,客观评价“十五”期间森林防火工作取得的成效过去的五年,是中国林业与时俱进,锐意改革的五年,是中国林业发生巨大变化、取得巨大成就的五年。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》的出台,全国林业工作会议的胜利召开,把我国林业带入了一个以生态建设为主、实现可持续发展的新的历史阶段,林业建设取得巨大成就。全国造林步伐明显加快,造林质量显著提高,全社会办林业、全民搞绿化的局面初步形成;六大林业重点工程稳步推进,全国森林资源总量持续增加,森林生态功能不断增强,部分地区生态状况明显好转;非公有制林业发展迅猛,林业产业发展势头强劲,林业经济效益大幅度提高;“严管林”方针有效落实,林业法制建设不断强化,科技兴林作用日益突出。正如周生贤局长多次指出的,我国林业正呈现出盛世兴林、快速发展的大好局面。同全国林业发展形势一样,我国森林防火工作也取得了可喜成绩。据统计,“十五”期间全国年均发生森林火灾9097起,受害森林面积17.2万公顷,人员伤亡138人。与前51年均值相比,火灾次数下降了33%,受害森林面积下降了76.1%,人员伤亡减少了78.6%。年均森林火灾受害率为0.98‰,好于同期美国、加拿大等林业发达国家的平均水平。“十五”期间森林防火工作的加强,为确保森林资源安全,巩固生态建设成果,维护林区社会稳定提供了强有力的保障,具有中国特色的森林防火道路逐步形成。——森林防火行政领导负责制进一步丰富完善,森林防火责任有效落实。我国森林防火工作实行各级人民政府行政领导负责制,这是中国特色森林防火道路得以确立的显著标志。“十五”期间,我们不断丰富完善森林防火行政领导负责制的内涵,建立健全运行机制,并狠抓贯彻落实,使森林防火工作真正纳入到林区各级人民政府的重要议事日程,成为森林防火指挥部成员单位的重要工作内容。2001年,温家宝总理提出“五条标准”,首次从组织机构、责任划分、基础建设、经费投入、火灾扑救等方面,赋予森林防火行政领导负责制新的内涵;2004年4月,国务院办公厅下发《关于进一步加强森林防火工作的通知》,将“五条标准”以文件形式予以进一步明确,为贯彻落实行政领导负责制提供了重要的政策依据;2005年国务院重点省区森林防火工作座谈会上,回良玉副总理又明确指出要落实森林防火工作部门分工责任制,提出“三项要求”,进一步丰富了森林防火行政领导负责制的内涵。按照国务院统一部署,各地一是大力加强森林防火组织机构建设,逐步健全完善森林防火组织指挥体系。“十五”期间,全国新增县级以上森林防火指挥部127个,办事机构239个,分别达到3215个和3466个,构建起较为完善的应对和处置森林火灾突发事件的指挥体系和管理网络。二是及时出台防火配套政策措施,明确任务,划分责任,层层落实,形成了各级政府负全责、各有关部门齐抓共管的森林防火工作格局。吉林省通过实行“七长负责制”和森林防火“一票否决”,黑龙江、内蒙古、云南、湖南等重点省区通过对行政领导负责制进一步细化量化,保证了森林防火责任的分级落实。三是建立健全森林防火责任追究制度,加强督促检查,严格奖惩措施。江西省在“十五”期间因森林防火责任不落实处理了1000多名干部,四川省因今年木里县森林火灾处理了12人,收到了较好的警示和教育作用。行政领导负责制的落实和内涵的深化,为森林防火工作深入开展奠定了坚实的政治基础,提供了有力保障。——森林防火理念有新转变,“以人为本”思想稳步确立。各地坚持把科学发展观的基本理念与森林防火工作的具体实践有机结合起来,把人与自然和谐发展的总体要求与森林防火工作的自身建设规律有机结合起来,牢固树立“以人为本”思想,实现了防火观念飞跃升华,工作方式灵活转变,工作重点合理转移。在工作程序上,突出“预防为主”。通过强化传统媒体多形式宣传,以及建立公众网站、印发防火宣传册、统一防火标识、播放公益广告等,积极营造良好的防火氛围;通过推广计划烧除、大力营造生物防火林带、开设防火隔离带等,使火灾隐患明显减少。在工作方式上,更加注重科学性、实效性。通过合理引导野外生产生活用火,实行“疏堵结合”,做到全面防范与死看死守并举,火源管理进一步强化;通过定期邀请气象和防火专家会商火险形势,制定中短期火险预报,发布高火险警报等,进一步增强了工作针对性;通过空中监测与地面巡护结合,开通专用森林火警电话,较好地保证了火情的早发现、火灾的早扑灭。在工作重点上,将保护人身安全置于首位,正确处理扑救重点和保护森林资源的关系,合理制定扑火方案,尽力减少火灾对重要设施和村屯的危害;全面普及安全扑火和紧急避险知识,加强扑火防护装备配备,努力减少扑火伤亡。森林防火理念的转变,“以人为本”思想的贯彻和稳步确立,是感性认识到理性思考的进一步升华,是森林防火实践经验与系统理论的成功结合,为我国森林防火工作的正规化、现代化建设奠定了坚实的思想基础和理论基础。——森林消防队伍不断发展壮大,扑火专业化水平大幅度提升。“十五”期间,我国森林消防队伍建设进一步加强,队伍整体战斗力明显提高。2004年9月,国家林业局在温州召开森林消防队伍建设现场会,对森林消防队伍建设进行了全面指导,开创了消防队伍建设的新局面。各地认真贯彻落实会议精神,坚持以科学发展观为指导思想,以“建得起、养得住、用得上”为原则,全面落实“形式多样化、指挥一体化、管理规范化、装备标准化、训练经常化、用兵科学化”的总体要求,掀起了消防队伍建设的新高潮。从实际情况看,北京市、黑龙江省通过成立扑火总队,浙江省通过开展“百县千支万人扑火队”建设,提高了机动扑火、联合扑火能力。山西、河北省依托武警部队,江西省依托企事业单位,湖南省依托民兵分队,因地制宜地发展壮大了多种模式的森林消防队伍。目前,全国共建有专业、半专业森林消防队1.3万支37万人。武警森林部队充分发挥双重领导优势,全面加强正规化、现代化建设,由“九五”期间的4个总队发展到目前的7个总队和1个指挥学校,总兵力近2万人,整体战斗力明显提高,并涌现出一批王立伟、安国善式的模范人物,受到国家林业局、武警总部、广大林业干部职工和人民群众的高度评价。森林航空消防工作不断加强,年均投入飞机122架,飞行时间近8000小时,巡护航线134条,巡护面积134.5万平方公里,分别比“九五”期间增加了56.4%、43.7%、31.4%和11.9%。目前,我国基本形成了以地方森林消防队伍为主力军,以武警森林部队为突击队,以航空护林队伍为尖兵,以解放军、武警部队、预备役部队、民兵应急分队、林业职工和群众等为后备力量的火灾扑救体系,森林消防队伍建设步入专业化发展新阶段,处置森林火灾特别是大火的能力有了明显提高。森林消防队伍已成为全国抢险救灾应急队伍中的一支重要力量。——森林防火规范化建设不断加强,长效机制逐步健全。一是强化预案的制定和落实。国务院已将《国家处置重特大森林火灾应急预案》纳入专项应急预案体系,并正式下发实施。按照国务院统一部署,国家林业局及时制定了本级《处置重、特大森林火灾应急预案》和《森林航空消防应急预案》,并对各地的预案制订工作进行了有力指导。省、市、县级森林防火指挥部按照分级响应原则,制定相应预案,保证了森林火灾的逐级负责、逐级处置、逐级报告。二是强化培训。全国建立了森林防火分级培训制度,由国家负责对省、地两级分管领导进行防火指挥和业务知识培训,由省级森林防火指挥部负责抓好县市和基层森林防火管理人员的业务培训,有力提高了森林防火队伍的整体素质和防火管理水平。三是强化火源管理。各地按照《森林防火条例》规定,分别制定实施办法,逐步健全防火法规规章,强化防火执法监督,依法管理火源,严厉打击火灾肇事者,保证了森林防火工作的健康有序开展。“十五”以来,全国共查处火案22300多起,有22500多人因火灾被处理,有力打击了罪犯、教育了群众。四是规范日常工作。国家林业局防火办结合工作实际,制定并下发了《省级森林防火办公室工作规范》和《扑火前指工作规范》,对理顺工作程序、提高工作效率起到了积极作用。此外,消防队伍建设、火场通信、航空消防、扑火物资管理等多项工作,在实践中得到进一步统一,配套的规范标准已基本形成。——森林防火基础设施建设明显加快,综合保障能力不断增强。国务院领导高度重视森林防火基础设施建设工作,温家宝总理、回良玉副总理多次指示要切实抓好重点火险区综合治理,全面提高防扑火综合能力。“十五”期间,中央累计投入森林防火建设资金近20亿元,是“九五”期间的4倍。全国先后启动157个国家级重点火险区综合治理工程,对项目区内的了望监测、信息指挥系统和扑火装备、基础设施等进行更新改造,火灾高发地区和防火重点地区的防扑火综合能力进一步增强。地方各级政府将森林防火基础设施建设纳入同级地方国民经济和社会发展规划,将森林火灾预防和扑救经费纳入地方财政预算,为森林防火工作的顺利开展提供了有力保障。“十五”期间,全国新建3个国家级森林防火物资储备中心,地方扑火物资储备库达到4200多个。此外,全国还建立有1.2万多座防火了望台,32.5万公里防火公路,81.1万公里防火隔离带,分别比“九五”期间增加25.2%、38.3%和23%。以上表明,我国森林防火基础设施设备初步形成规模,森林防火综合保障能力得到明显提高,为森林防火工作的进一步发展打下了较好的物质基础。综上所述,过去的五年,是森林防火防灾减灾管理全面加强,行政领导负责制有效落实的五年;是群防群治机制稳步建立,全民防火意识普遍提高的五年;是森林防火组织体系日趋健全,森林消防队伍不断壮大的五年;是打牢基础、提高现代化水平,森林防火为林业发展和生态建设做出重大贡献的五年。五年来,森林防火工作进一步积累了很多成功经验,概括来讲,一是坚持“预防为主,积极消灭”的工作方针不动摇,做到防范与扑救并举;二是坚持政府全面负责、部门齐抓共管、群众广泛参与的工作机制不动摇,全面落实森林防火行政领导负责制和部门分工责任制;三是坚持以人为本、科学防火、依法治火的工作原则不动摇,进一步健全完善森林防火长效机制;四是坚持专群结合、警民协同的扑救工作方式不动摇,最大限度减少森林火灾损失;五是坚持常抓不懈、突出重点、综合治理的工作举措不动摇,做到因地制宜、分类指导、分区施策。这些成绩和经验的取得,是各级党委、政府,各有关部门、单位,林业系统的广大干部职工和武警森林部队官兵共同努力的结果。在此,我代表国家林业局向长期以来关心、支持森林防火工作的各级党政领导和有关部门表示衷心的感谢!向战斗在森林防火第一线的广大干部职工表示亲切的慰问和崇高的敬意!二、认清形势,进一步增强做好森林防火工作的责任感和紧迫感在充分肯定成绩的同时,也必须清醒地看到,当前我国森林防火工作面临的形势越来越严峻,防控火灾的任务越来越艰巨,党中央、国务院和各级党委、政府以及社会各界对保护生态的要求越来越高,广大人民群众对秀美山川的期望越来越迫切。这就要求我们必须从全局和战略的高度,进一步提高对做好森林防火工作重要性的认识;进一步加强和改进森林防火工作,努力提高森林防火适应新形势、迎接新挑战、谋求新发展的能力。从构建社会主义和谐社会、建设节约型社会的大局看加强森林防火工作的重要性。统筹人与自然和谐,构建社会主义和谐社会,是全面建设小康社会的奋斗目标;厉行节俭,建设节约型社会,是实现全面建设小康社会目标的必然选择,是当前全社会和全国人民的共同行为准则。进入新世纪,我国经济在持续高速增长的同时,也面临着越来越严峻的生态、环境和能源压力。水土流失严重,洪涝灾害频繁,旱灾范围扩大,严重影响经济社会的可持续发展。森林作为陆地生态系统的主体,是自然功能最完备和最强大的资源库、基因库、碳储库、蓄水库、能量库,在维护国土生态安全和缓解能源短缺方面起着重要的基础作用。森林火灾是最为严重的自然灾害和公共危机事件之一,发生率高,影响面广,损失巨大。一场森林火灾,可延续几天、几十天,吞噬几万、几十万甚至上百万公顷的森林。涛涛林海,付之一炬;百年树木,毁于一旦。我们记忆犹新,1987年发生在我国大兴安岭的“5.6”特大森林火灾,持续燃烧28个昼夜,过火面积133万公顷,损失林木3800万立方米,夺去213条生命,致使5.6万多人无家可归;1997年发生在印度尼西亚的森林大火,持续燃烧近7个月,过火面积300万公顷,严重影响3000万人的身体健康,造成5300架次飞机停飞和200多起交通事故,直接经济损失超过200亿美元;2003年发生在美国加利福尼亚州的森林火灾,烧毁房屋3500幢,转移居民11万人,损失超过20亿美元,直接扑火花费2亿美元。另据英国《新科学家》披露,在2003年之前,欧洲的生态系统大约能吸收人类活动造成的7%至12%的二氧化碳,但是从2003年开始,由于连续发生森林大火,森林生态系统已经成为二氧化碳的“净排放源”。这就提醒我们,森林火灾危及的不仅是人民群众生命财产的安全,而且直接威胁林区社会稳定以及和谐社会的构建;烧毁的不仅仅是森林资源,而且是国家宝贵的战略资源和储备能源。做好森林防火工作,是加强执政能力建设的体现,是落实科学发展观、构建和谐社会的基本要求,是建设节约型社会的客观需要。从实现相持阶段生态战略目标看加强森林防火工作的紧迫性。目前,我国生态建设已进入“治理与破坏相持”的关键阶段。按照林业发展规划的总体要求,再经过10—15年左右的时间,我国生态治理将进入到“库兹涅茨经济发展与生态环境倒U曲线”的第二个拐点,即在经济高速发展的同时,生态开始出现明显好转。届时,我国森林覆盖率将达到23%以上,重点地区的生态问题基本解决,全国生态状况明显改善,生态建设状况将度过相持阶段,进入“治理大于破坏阶段”。要实现这一目标,根本上取决于森林资源数量的多少、质量的优劣、结构的好坏、生态功能的强弱,也就是说要进一步加大培育和管护力度,保护和发展好现有森林植被,确保森林资源总量持续增加,确保森林生态系统整体功能不断提高,确保林产品得到有效供给。但是,当前影响森林资源持续增长的不利因素很多,森林和林地资源惨遭破坏的情形十分严重,生态保护形势非常严峻。“十五”期间,全国因乱砍滥伐损失林木717.37万立方米,年超限额采伐7500万立方米;因森林火灾受害森林面积72.8万公顷,烧毁林木564.2万立方米;此外,还有大面积森林因林业有害生物入侵而受灾。特别是这一期间森林防火工作出现的四个“第一”令人警醒。一是发生一起建国以来持续时间最长的夏季雷击火——2002年内蒙古北部林区“7.28”特大雷击火灾,共持续23天。二是出现1988年以来火灾死亡人数最多的一年——2004年,因森林火灾死亡131人,是1988年以来平均值的2.5倍。三是出现1988年以来受害森林面积最高的一年——2003年,全国因森林火灾受害森林面积45.1万公顷,是1988年以来平均值的5.6倍。四是发生一起建国以来受害森林面积最大的因计划烧除跑火引发的森林火灾——2004年黑龙江省黑河市“10.14”森林火灾,受害森林面积共计6.6万公顷,占当年全国受害森林面积的46.3%。森林火灾已成为破坏森林资源、影响生物多样性、制约林业可持续发展最严重的自然灾害。做好相持阶段森林防火工作,事关生态建设全局,事关林业战略目标的落实。盛世兴林,防火先行,只有做好森林防火工作,才能更好地平衡发展与保护的关系,巩固好生态建设成果,确保相持阶段生态战略目标如期实现。从世界气候发展趋势看做好森林防火工作的严峻性。世界气象组织新闻公报表明,近年来,受厄尔尼诺、拉尼娜等现象影响,全球气候异常,气温升高,旱涝不均,为历史罕见。1860—2000年间,全球地面平均温度上升了0.6—0.9℃,其中11个最暖的年份出现在1985年以后。一向风调雨顺的欧洲,2003年以来遭受了近50年来最为严重的干旱,降雨量仅相当于正常年份的一半。伴随着气候形势的异常,森林火灾的发生日趋频繁。进入新世纪后,美国、加拿大、俄罗斯以及欧洲部分国家森林火灾次数及过火面积大幅度上升。美国2000年以来森林火灾年均受害面积240.5万公顷,比1960—1999年均值上升了50.6%。今年上半年,欧盟国家已发生7万次森林火灾,烧毁森林14万公顷,并造成19人死亡。近年来,我国也出现了50年不遇的大旱天气,导致许多省区森林火灾呈高发态势。“十五”期间,我国年均火灾次数和受害面积分别比“九五”期间上升了84.5%和146.4%,比1988—1999年12年的平均值上升了34.5%和248.2%,森林火灾的发生正从季节性向全年性转变,正从单一的人为火灾向人为火灾和自然火灾并重转变。据专家分析预测,目前全球仍然以每10年上升0.2℃的速度在变暖。到本世纪末,全球平均地表温度将升高1.4—5.8℃,欧洲的冬天将会消失。对森林防火工作而言,极端天气和持续升温,就是危机信号,就是警钟警报。我们必须清醒认识当前防火工作面临形势的严峻性,相时而动,未雨绸缪,采取针对性和有效性措施,使森林防火工作不断适应气候变化和形势发展的需要。从林业深化改革出现的新情况看做好森林防火工作的复杂性。当前,随着我国经济社会的发展,林区改革的不断深化,给森林防火工作带来一系列新的压力和挑战。一是森林分类经营全面实施,全国共划定重点公益林15.62亿亩,占有林地面积的59.5%。重点公益林直接维系着国土生态安全,必须管严管死,必须加大防范措施免遭各种灾害破坏,从而给森林防火工作提出更高的要求。二是随着林权制度和国有林区森林资源管理体制改革的不断深化及全面推开,随着全国非公有制林业的快速发展,森林防火工作面临着自身管理体制改革和工作机制转变的双重任务。特别是分林到户,连利连心,林农保护森林资源的积极性空前高涨,发生火灾后无序和盲目扑火增多,潜伏着很大的扑火安全隐患。三是随着天保工程的继续推进和林区经济搞活,入山搞副业、旅游度假的人员增多,野外火源点多、面广,难于控制。四是部分地方实行沟系承包管护,林农矛盾激化,加之打击毁林开荒力度的加大等,某些具有报复性质的人为纵火案件呈上升趋势。五是随着全国城镇化步伐加快,农村大量青壮年劳力外出务工,农村出现“空壳”化,只剩下“386199部队”,给森林防火工作增加了新的困难。对这些新情况新问题,大家要深入研究,做到心中有数;应对措施要及时跟上,做到与时俱进。从世界森林防火发展的走势看加强森林防火工作的必要性。近年来,世界林业发达国家越来越重视森林防火的规范化和科学化建设,林火管理逐步迈向现代化。美国建立有完善的预警机制和扑火指挥信息系统;加拿大建立有完善的森林防火标准体系和强大的航空护林队伍,初发火扑灭率在95%以上;澳大利亚森林消防志愿者队伍建设独树一帜,计划烧除技术成熟并被广泛推广。从世界森林防火发展走势看,呈现出几个明显特征:一是科学用火。树立“健康的森林成就健康的国家”的理念,将林火作为重要的生态因子和森林经营手段,大力开展计划烧除,不断促进森林健康。二是以人为本。将优先保护人身安全、社区安全、重要设施安全作为制定防火政策和实施防扑火措施的重要原则,提前在社区周围开设防火隔离带,加强扑火防护装

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